周小川：區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)與地方融資的關(guān)系

　　■ 中國(guó)人民銀行行長(zhǎng) 周小川

　　從2005年起，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院?jiǎn)?dòng)了中國(guó)城市/地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)的專題研究項(xiàng)目，并于2005年和2007年兩次發(fā)布了《中國(guó)地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)》。今年是第三次發(fā)布評(píng)價(jià)報(bào)告，此次的報(bào)告專注于探討地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)差異對(duì)信貸資金流向的影響，我認(rèn)為這是一個(gè)很有現(xiàn)實(shí)意義的研究課題。借《中國(guó)地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)(2008～2009)》發(fā)布的機(jī)會(huì)，我想結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)、圍繞區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)與地方融資的關(guān)系談幾點(diǎn)意見(jiàn)。

　　區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)

　　作為一個(gè)大國(guó)經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)的地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異，這種地區(qū)差異導(dǎo)致了各地在金融條件上的差異，從而直接影響到地方融資的可獲得性和融資成本。

　　評(píng)價(jià)一個(gè)地方的金融生態(tài)環(huán)境好壞，地方政府對(duì)金融的行政干預(yù)強(qiáng)弱是一個(gè)重要指標(biāo)。直到上世紀(jì)90年代中期，我國(guó)的地方政府對(duì)金融特別是銀行信貸投放普遍存在行政干預(yù)。當(dāng)然，干預(yù)的程度各不相同。有的地方對(duì)金融的行政干預(yù)非常厲害、非常直白，有的干預(yù)稍微少一些、含蓄一些。當(dāng)時(shí)有一個(gè)錯(cuò)誤的觀念，認(rèn)為誰(shuí)干預(yù)多，誰(shuí)的融資就多，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展就快。亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)開(kāi)始明確要求地方政府減少對(duì)銀行信貸的干預(yù)，地方行政干預(yù)開(kāi)始減弱。此外，信用建設(shè)也是衡量金融生態(tài)環(huán)境的重要標(biāo)準(zhǔn)。信用建設(shè)不但包括金融方面的內(nèi)容，在有些地區(qū)還涉及是否存在走私、騙稅等問(wèn)題。目前，商業(yè)銀行越來(lái)越重視區(qū)域信用狀況，內(nèi)部都建立了針對(duì)性的區(qū)域信用評(píng)級(jí)體系，并以此決定本行的資金跨區(qū)域流動(dòng)。今后，商業(yè)銀行都會(huì)參考各地的信用狀況開(kāi)展信貸業(yè)務(wù)，因此，區(qū)域信用狀況實(shí)際上都將直接或間接地影響到當(dāng)?shù)氐娜谫Y條件。

　　金融生態(tài)的概念可以進(jìn)一步延伸到標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、執(zhí)法公正性以及對(duì)欺詐案件的處理等問(wèn)題上。最近我在巴塞爾參加了金融穩(wěn)定委員會(huì)全體會(huì)議。金融穩(wěn)定委員會(huì)成立了三個(gè)常設(shè)委員會(huì)：金融體系脆弱性評(píng)估委員會(huì)、金融監(jiān)管合作委員會(huì)以及標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行委員會(huì)。標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行既包括了標(biāo)準(zhǔn)的制定，也包括了標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的力度。標(biāo)準(zhǔn)建立了，但如果執(zhí)行起來(lái)力度不一樣，其效果也會(huì)有很大差異。有效的金融標(biāo)準(zhǔn)包括監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，如果標(biāo)準(zhǔn)得到嚴(yán)格執(zhí)行，地方金融生態(tài)環(huán)境就會(huì)改善。

　　隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方政府都在轉(zhuǎn)變觀念，搞好當(dāng)?shù)氐男庞媒ㄔO(shè)，積極改善當(dāng)?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境，為地方融資創(chuàng)造更好的條件。令人欣慰的是，我們看到現(xiàn)在確實(shí)出現(xiàn)了許多可喜的變化，地方政府逐步減少對(duì)銀行信貸的行政干預(yù)，開(kāi)始重視金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)，提倡誠(chéng)信守法，減少違約，目的在于以良好的金融生態(tài)環(huán)境吸引資金。這是一個(gè)非常良性的改變。

　　地方發(fā)債過(guò)程中要注意金融生態(tài)評(píng)價(jià)

　　當(dāng)前，在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)中，我們面臨著新的形勢(shì)和新的機(jī)遇，國(guó)家采取了一攬子的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，從中央到地方，大家都在共同努力提高國(guó)內(nèi)總需求以減輕出口急劇萎縮帶來(lái)的負(fù)面影響。在這個(gè)過(guò)程中，各地上了許多投資項(xiàng)目，對(duì)經(jīng)濟(jì)的刺激效應(yīng)已經(jīng)初步顯現(xiàn)。但我們應(yīng)當(dāng)注意的是，這些投資項(xiàng)目中有的也存在問(wèn)題。比如，有的項(xiàng)目屬于重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)比較大；有的沒(méi)有考慮到未來(lái)的還款能力。這都會(huì)直接影響到當(dāng)?shù)氐慕鹑谏鷳B(tài)指標(biāo)。問(wèn)題也涉及地方政府借債、融資的方式，包括中央政府代地方發(fā)行的2000億元債券，這些債券的評(píng)級(jí)如何、怎樣決定市場(chǎng)交易價(jià)格等。實(shí)際上這些都與地方金融生態(tài)的評(píng)價(jià)有關(guān)系。

　　有的地方政府有自己的融資平臺(tái)，還有各種各樣的具有地方政府背景的投資公司，它們對(duì)解決地方的融資困難發(fā)揮了積極作用。地方政府的融資平臺(tái)受到多種質(zhì)疑，我們也不能“一刀切”去批評(píng)，說(shuō)這種方式一概不好，但我覺(jué)得有必要對(duì)地方政府的融資項(xiàng)目進(jìn)行金融生態(tài)評(píng)價(jià)，這有助于引導(dǎo)下一輪經(jīng)濟(jì)活動(dòng)朝著以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)的、合法守規(guī)的、誠(chéng)實(shí)守信的、減少違約的方向發(fā)展。

　　實(shí)際上，金融生態(tài)評(píng)價(jià)的方法和一些工作是相通的，也比較容易相互轉(zhuǎn)換。比如，中央代地方政府發(fā)行2000億元債券，如果參考金融生態(tài)評(píng)價(jià)的方法，最好是地方政府直接發(fā)債，但由于受法律解釋上的限制，最后還是由中央政府代地方政府發(fā)債。不過(guò)，我認(rèn)為將來(lái)也許會(huì)出現(xiàn)一些變化：由于各地方金融生態(tài)環(huán)境存在差異，投資者對(duì)其信任度各有不同，于是有可能出現(xiàn)中央財(cái)政代不同地方發(fā)行的債券在信用評(píng)級(jí)和定價(jià)上的差別。這就意味著地方政府必須加強(qiáng)當(dāng)?shù)氐慕鹑谏鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)，爭(zhēng)取投資者的信任，以便確保成功融資并且以較低的成本融資，同時(shí)也會(huì)促使地方政府把錢(qián)用到“刀刃”上。

　　再有一個(gè)就是關(guān)于市政債的問(wèn)題。很久以前就有出臺(tái)市政債的呼吁，但各方面對(duì)市政債的質(zhì)疑也比較多。我認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是我國(guó)中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)很重要的方面。既然儲(chǔ)蓄率那么高，要使之轉(zhuǎn)化為投資，城鎮(zhèn)化是個(gè)方向。城鎮(zhèn)化過(guò)程勢(shì)必提出發(fā)行市政債的要求，這是合理的，但是必須有相應(yīng)的機(jī)制。過(guò)去大家通過(guò)各種各樣的融資平臺(tái)變相地進(jìn)行市政項(xiàng)目融資，有些地方搞得很不規(guī)范，將來(lái)很可能出現(xiàn)問(wèn)題，特別是還款的違約風(fēng)險(xiǎn)，甚至即便融資方有還款能力也不見(jiàn)得還。另一方面，有些正當(dāng)?shù)氖姓?xiàng)目融資需求在現(xiàn)有融資體制和融資方式下卻難以實(shí)現(xiàn)，特別是城市交通、污水處理、水電供應(yīng)、環(huán)境改善等公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目的融資需求常常不容易得到滿足。2008年第四季度以來(lái)，各地市政性質(zhì)的投資所占比例相當(dāng)高，規(guī)模上幾乎與中央所制定的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃相當(dāng)。如此大規(guī)模的“市政債”究竟能不能發(fā)出去以及以什么價(jià)格發(fā)行，這里就涉及市場(chǎng)評(píng)級(jí)問(wèn)題。而市場(chǎng)評(píng)級(jí)除了看項(xiàng)目好壞以外，在很大程度上還要考察地方的金融生態(tài)環(huán)境。

　　總之，金融生態(tài)評(píng)價(jià)無(wú)論對(duì)地方政府的融資還是對(duì)銀行發(fā)放信貸都十分重要，在實(shí)際工作中將有很好的發(fā)展前景，我們目前所要做的是建立一套行之有效的金融生態(tài)評(píng)價(jià)模式和方法。

　　目前地方債券融資面臨的幾個(gè)主要問(wèn)題

　　長(zhǎng)久以來(lái)，地方或市一級(jí)政府一直就有通過(guò)發(fā)債來(lái)進(jìn)行建設(shè)的動(dòng)機(jī)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也確實(shí)存在相應(yīng)的融資需求。過(guò)去，部分政策性銀行業(yè)務(wù)與此有些關(guān)聯(lián)。國(guó)家和有關(guān)部門(mén)在許多政策討論和一些重要政策文件的起草時(shí)，也都議論過(guò)地方政府債和市政債的事情。但在這些過(guò)程中，我們遇到了一些比較突出和常見(jiàn)的問(wèn)題，阻礙了地方政府債和市政債的發(fā)展。

　　首先碰到的是“新官不理舊賬”問(wèn)題。早在亞洲金融危機(jī)時(shí)期，一些地方政府借錢(qián)化解金融風(fēng)險(xiǎn)，后來(lái)時(shí)過(guò)境遷，出現(xiàn)了“不理舊賬”的現(xiàn)象。如今，各地出現(xiàn)了各種融資平臺(tái)和投資公司，產(chǎn)生了大量地方融資或市政債性質(zhì)的融資。這些融資項(xiàng)目多數(shù)符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求。但是，現(xiàn)在各地的融資平臺(tái)和投資公司類別繁多，千差萬(wàn)別，有的是變相政府擔(dān)保(不合法)，有的通過(guò)資產(chǎn)質(zhì)押(有點(diǎn)像MBS、ABS的項(xiàng)目)，有的以未來(lái)收費(fèi)或綜合還款為基礎(chǔ)。對(duì)待地方融資沖動(dòng)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)“開(kāi)前門(mén)”(如發(fā)行市政債)來(lái)加以滿足。有的同志會(huì)提出“開(kāi)前門(mén)”也有問(wèn)題。我認(rèn)為，“開(kāi)前門(mén)”的確不能完全解決所有問(wèn)題，但相比而言，可能比現(xiàn)行的“開(kāi)后門(mén)”融資要好。這個(gè)機(jī)制需要對(duì)政府的守信狀況進(jìn)行連續(xù)評(píng)價(jià)，對(duì)其債券信用進(jìn)行連續(xù)評(píng)級(jí)，并通過(guò)交易價(jià)格對(duì)其產(chǎn)生壓力。如果有“新官不理舊賬”的跡象，那么從現(xiàn)在開(kāi)始，就下調(diào)評(píng)級(jí)了，而且還要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，這可以形成較有效的約束機(jī)制。

　　其次是如何對(duì)地方債券進(jìn)行評(píng)級(jí)的問(wèn)題。這些年各地都在搞評(píng)比，有的也叫評(píng)級(jí)，參與評(píng)級(jí)的項(xiàng)目評(píng)審組里面還有很多專家。但是，這些評(píng)級(jí)方法并不一定科學(xué)和可靠，較多依靠主觀評(píng)價(jià)，另外，有些評(píng)審專家不很認(rèn)真。在對(duì)市政債進(jìn)行評(píng)級(jí)時(shí)，金融生態(tài)評(píng)價(jià)中的客觀指標(biāo)特別重要，它們應(yīng)是從金融體系中抽取出來(lái)的客觀數(shù)據(jù)，其中包括大量商業(yè)銀行的數(shù)據(jù)加工，而不是主觀指標(biāo)。我認(rèn)為，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)或評(píng)審小組都必須通過(guò)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒ò寻l(fā)債主體的信用狀況提供給投資者。還有，評(píng)級(jí)費(fèi)用最好由代表投資者的某種組織來(lái)承擔(dān)，而不要由被評(píng)估者付費(fèi)。

　　最后是資本金的真實(shí)性和資本金的來(lái)源問(wèn)題。資金性質(zhì)的轉(zhuǎn)換有各種各樣的辦法，很難清楚界定哪些是由銀行借貸轉(zhuǎn)為資本的。市場(chǎng)化程度越高，這個(gè)界定就越困難。現(xiàn)在每一家公司都是一張資產(chǎn)負(fù)債表，表內(nèi)既有資產(chǎn)，又有負(fù)債和權(quán)益，到底哪些可轉(zhuǎn)換為資本，難以截然分清。應(yīng)當(dāng)注意通過(guò)杠桿率來(lái)控制所有客戶的杠桿融資，從而防止變相的高杠桿融資。

　　總之，地方融資給我們提出了很多新的課題。其中涉及市政融資的問(wèn)題，目前的市政融資項(xiàng)目中可能只有部分項(xiàng)目具有償還能力，但是所有項(xiàng)目對(duì)市政設(shè)施整體水平的提高、對(duì)社會(huì)公共消費(fèi)的擴(kuò)大有促進(jìn)作用，也能提高地方政府未來(lái)的財(cái)政收入，類似于廣義的ABS。同時(shí)，從監(jiān)管角度和金融行為合理化角度來(lái)看，允許發(fā)展市政債對(duì)改善金融秩序也會(huì)有好處。

　　上面我主要從金融生態(tài)環(huán)境的角度考察地方融資中遇到的一些問(wèn)題，通過(guò)考察上述問(wèn)題探討了金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)對(duì)地方融資和銀行信貸決策的意義。今后我們可以進(jìn)一步結(jié)合新的情況，在更廣泛的領(lǐng)域內(nèi)繼續(xù)研究金融生態(tài)與各種融資活動(dòng)的關(guān)系。■

　　(《中國(guó)地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)(2008～2009)》一書(shū)已由中國(guó)金融出版社出版發(fā)行)