倫敦：置之死地而后生的復興

　　這座霧都20多年來奇跡般的復興并非一個美好的故事，由私營部門實現(xiàn)公共目標的局限性、由房地產刺激城市復興的泡沫化都是曲折的一部分

　　□ 記者 馮禹丁

　　在2010上海世博會園區(qū)中，英國館絕對可以算是一個最“酷”的所在。整個建筑高20米，遠觀像是一株隨風搖曳的蒲公英，它由60858根纖細透明、長達7.5米的亞克力“觸須”組成，每根“觸須”頂端都內嵌著不同的植物種子。觸須會像光纖那樣傳導光線以提供內部照明，營造出敞亮肅穆的空間感。晚間，自觸須乃而出的光，讓整個展館散發(fā)出迷人的綽影。

　　“我們相信，英國館會成為世博園區(qū)最有吸引力的一個館?！鄙虾Ｊ啦^貿易投資戰(zhàn)略主管龐大維(David Percival)4月中旬在接受《商務周刊》采訪時說。5月1日世博會開幕之后，名為“種子圣殿”的英國館門前果然人滿為患，兩三千人排隊等候進入，平均等候時間為3小時，多則甚至要排6個小時。以至于英國駐上海副總領事雅克·布克女士不得不在媒體上呼吁，“我們不鼓勵人們排隊6小時來看英國館?！?/p>

　　在龐大維看來，英國館的迷人之處不僅在于它的外形創(chuàng)意，更體現(xiàn)于它對未來城市可持續(xù)發(fā)展理念的理解和獨特演繹。英國館的主題是“讓自然走進城市”，其內嵌的種子超過26萬顆，涵蓋了900個品種，全部來自中國科學院昆明植物研究所的野生生物種子資源庫。昆明植物所2004年與英國合作開發(fā)“千年種子銀行”項目，計劃到2020年收集和保存世界上25%的野生花木物種。龐大維說：“種子代表了可持續(xù)發(fā)展的理念，代表自然的多樣和生命的潛能，每天地球上有100多種物種在消失，人類在發(fā)展中一定要留住這些朋友。”

　　倫敦的磨難

　　英國首都倫敦是1851年第一屆世博會的舉辦地，它曾作為工業(yè)革命和“大城市病”、貧民窟的首發(fā)地而聞名于世。歷史上的倫敦所經歷的磨難濃縮了人類城市史上的黑暗一面，它曾經歷過死亡7萬人以上的大鼠疫，直到一間面包房里躥出的火苗引燃了一場席卷倫敦的大火，這場長達數(shù)周、奪去8人性命的火災意外終結了鼠疫的肆虐，而災后重建更令倫敦經濟得以階段性復蘇。

　　歷史上的倫敦似乎總是在重復著類似的塞翁失馬戲劇。比如它曾幾個世紀都籠罩在“黃色濃霧”之中，1952年12月的那場4天4夜的大霧甚至奪取了成百上千條生命。災難迫使政府制定《公共健康法》、《清潔空氣法案》等一系列嚴苛法律，推動倫敦將重工業(yè)轉移，向無污染的金融、創(chuàng)意產業(yè)和服務業(yè)轉型。現(xiàn)在倫敦早已不是“霧都”，其空氣質量居于全球城市前列。

　　倫敦曾經是世界上交通最擁堵的城市，也是最早陷入似乎無解的交通困境的國際大都市。但同時倫敦也是軌道交通、地鐵系統(tǒng)和道路擁堵費征收的首吃螃蟹者，市中心擁堵狀況不斷得到改善。倫敦擁有全世界最古老也最發(fā)達的12條地鐵和軌道交通系統(tǒng)，即將于今年10月開工的十字鐵路(Cross Rail)將成為歐洲最大的交通建設項目。如今90%的倫敦人都乘坐公共交通工具上下班，只有44%的倫敦市民擁有私家車，市長鮑里斯·約翰遜正在引導整個城市的自行車革命，倫敦市民可以從全市400個自行車停靠點的6000輛自行車中任意租借一輛。

　　作為制造業(yè)基地和港口貿易中心的倫敦，最早感受到產業(yè)轉移和內城衰退的“空心化”沖擊，但歷經艱辛之后的最終復興帶動了整個大倫敦重回世界之巔。如今倫敦被稱為“世界城市”(World City)，有著40%的城市綠化率，對于金融業(yè)、創(chuàng)意產業(yè)和高端服務業(yè)的吸引力無人能及，它擁有世界上最大的保險市場，最大的黃金租賃市場，最大的船舶經紀市場以及比任何其他城市都多的外資銀行和投資公司，以至于日本的銀行在倫敦的數(shù)量比在東京還多，美國銀行在倫敦的數(shù)量比在紐約還多。英國富時100指數(shù)中一半的企業(yè)和歐洲500強中超過1/5的公司在倫敦設立總部，而世界500強中75%的企業(yè)都在倫敦設有辦公室。另外，倫敦是音樂、時尚、廣告和設計行業(yè)的國際門戶，在會計和法律等專業(yè)性服務行業(yè)方面也處于世界領先水平，它還擁有42家學術性機構和數(shù)以萬計世界頂級研發(fā)人才。倫敦還是最大的碳交易發(fā)生地。它的目標是到2025年二氧化碳排量減少60%。

　　本屆世博會上，英國館的展示主題包括“綠色城市”、“開放城市”和“活力城市”，用這三個詞來形容今天的倫敦再恰當不過。倫敦也在世博會“城市最佳實踐區(qū)”(UBPA)的零碳館(ZED Pavilion)內設立了“倫敦，低碳之都”，展示倫敦在城市可持續(xù)發(fā)展上所取得的成就。零碳館項目的原型來自于“全球首個零二氧化碳排放社區(qū)”倫敦南部的貝丁頓社區(qū)。倫敦發(fā)展署駐上海首席代表趙冰冰向《商務周刊》介紹，倫敦還將展覽題為“打開倫敦”的26個創(chuàng)意旅行箱，向世人展示他們如何將環(huán)保理念貫穿到城市生活的點點滴滴。

　　“倫敦是一個焦點，當代關于城市的很多動態(tài)研究都匯聚于倫敦?！蓖瑵髮W城市與規(guī)劃學院教授童明告訴《商務周刊》，“從1990年代開始，倫敦經歷了一個很大的再生和轉折，已經從老邁、遲緩、沒落的代表變成了一座最有活力的城市?！?/p>

　　但倫敦提供的最重要經驗或許是，“奇跡般的復興絕不是一帆風順的，而是曲折甚至多災多難的”。

　　完全非正統(tǒng)的處方

　　倫敦城從衰退到復興的變遷，發(fā)生在20世紀中后期制造業(yè)由英美等國向愛爾蘭、以色列和東亞轉移的歷史語境之下。此前的百年，英國的海洋霸主和工業(yè)領先地位，使倫敦成為世界上最繁忙的港口和工業(yè)基地，繁忙到倫敦橋上橋下經常發(fā)生大規(guī)模交通堵塞。但隨著英國工業(yè)體系的衰退和集裝箱海運的興起，“二戰(zhàn)”后，臨海的港口代替了倫敦的貿易中心地位，倫敦的碼頭關閉速度比開張的還要快?！?950-1960年代是東京和紐約大發(fā)展的時期，而倫敦則處于衰退中?！蓖髡f。

　　1961-1971年，英國制造業(yè)和運輸業(yè)也先后陷入衰落，整個大倫敦區(qū)有50多萬人失業(yè)。加上英國政府推行的“新城運動”加劇了過度郊區(qū)化，當時倫敦的3萬名碼頭工人中只有3000人留下來。1970年代和1980年代的大蕭條，更沉重打擊了英國經濟，大部分制造業(yè)基地消失，重工業(yè)企業(yè)如貝克頓煤氣公司、格林尼治煤氣公司相繼關閉，以港口為基地的工業(yè)開始萎縮。1971-1981年，整個英國損失了200萬個工廠就業(yè)崗位，到1981年，倫敦港區(qū)失業(yè)率達到18.6%，整個碼頭區(qū)最后一個老碼頭——最大的“皇家碼頭”也正式宣布關閉。

　　1970年代末時，所有的英國大城市都出現(xiàn)了一種新現(xiàn)象：以廢棄的工業(yè)或倉庫廢墟為特征的大塊空白或半空白土地等待著再開發(fā)。大多數(shù)這類土地都是公有或半公有的，當?shù)厥姓块T計劃將其用于住房或修路，但由于受制于財政削減或公眾反對而無法施行。撒切爾政府的環(huán)境國務大臣邁克爾·赫塞蒂納回憶他1973年飛過港口區(qū)的所見：“緊鄰著倫敦內城的繁華，是幾百英畝荒涼的港口、碼頭和倉庫等的空虛和無助。有各種委員會、報告、討論，但令人震驚的是，沒有人做出有效的事情，沒有人負責?！?/p>

　　1977年，在一次英國皇家城市規(guī)劃協(xié)會會議上，著名城市規(guī)劃學家彼得·霍爾談論城市衰退時說，“人們已經看到一些最大城市地區(qū)的發(fā)展在減速、停滯，然后倒退，失去了人口和就業(yè)?！北M管霍爾認為沒有哪一種處方能夠真正讓這種地區(qū)起死回生，但他還是提出了一個“完全非正統(tǒng)的極端激進的處方”——自由港(Freeport)解決方案，即挑選某個小片地區(qū)進行各種嘗試，不對其進行約束，這一方案“將以正大光明的自由企業(yè)為基礎，官僚主義將被控制到絕對的最少”。

　　1979年撒切爾夫人領導的保守黨上臺執(zhí)政后，實行了私有化、去監(jiān)管化、減稅等一系列新政，對城市建設的政策也轉向以市場為主導，鼓勵私有資本介入城市開發(fā)。1980年，英國政府采納了霍爾的方案，引入“企業(yè)區(qū)條例”。根據(jù)該方案，英國政府在1980-1981年間制定了15個“企業(yè)區(qū)”，入駐這些區(qū)域的公司可以享受100%的資本折讓，以及工業(yè)和商業(yè)建筑減稅、免征土地開發(fā)稅，以及免除許多常規(guī)規(guī)劃和管理限制。

　　同年，《英國地方政府規(guī)劃與土地法》獲得通過，授權國家環(huán)境部建立城市開發(fā)公司(UDCs)，取代地方政府來負責城市開發(fā)區(qū)(UDA)的工作，并賦予UDCs一系列權力，其中包括：經國務大臣和有關部長批準后，UDCs可以不經公眾聽證，即可獲得屬于公共部門的土地。對于為什么要成立UDCs，赫塞蒂納解釋說：“我們取消了他們(指地方政府部門)的權力，因為他們制造了如此多的混亂，他們是一群把事情徹底弄糟的人。他們有咨詢委員會、規(guī)劃委員會、聯(lián)絡委員會甚至討論委員會，但他們什么也沒干?！?/p>

　　第一批UDCs的試點選在了利物浦和倫敦東南部道克蘭地區(qū)，1981年，英聯(lián)邦政府成立了半官方性質的“都市綜合體開發(fā)商”倫敦道克蘭發(fā)展公司(LDDC)，致力于復興衰敗的道克蘭港區(qū)。截止1988年，英國共批準成立了11個UDCs。

　　道克蘭位于倫敦東部，離市中心不過8公里，西起著名的倫敦塔橋東至皇家碼頭，坐擁22平方公里土地，沿著泰晤士河河岸線長達80公里。原本是一個有許多功能居住區(qū)和大量倉庫的工業(yè)碼頭，但由于和倫敦交通體系分離，當時道克蘭及其周圍社區(qū)實質上遠離了倫敦中心區(qū)而變得日益貧窮。其河邊是雜亂的土地及110幢破舊建筑物，約60%的工業(yè)用地和水域被荒廢，那些不愿意也無資金再開發(fā)的公共部門占用了大部分土地，私人部門僅占有相對極少的土地。1971—1981年間，該地區(qū)人口數(shù)量下降了18.15%，失業(yè)率比倫敦城內高113%，83%的居民住在出租房里。

　　一開始LDDC對道克蘭的開發(fā)并不成功。它先設計了一個寬泛而靈活的以需求為導向的開發(fā)框架，但由地方公眾社區(qū)團體成立的道克蘭聯(lián)合委員會反對CDDC提出的道克蘭規(guī)劃方案，環(huán)境、土地和交通問題阻礙了投資者在該區(qū)的投資，政府也無法拿出資金購買土地。

　　隨后LDDC通過大規(guī)模的通訊和交通基礎設施建設，改善了道克蘭區(qū)域的投資環(huán)境。它修建輕軌將其與倫敦地鐵線聯(lián)通，建設公路干線并聯(lián)接到全國高速公路網(wǎng)等；其次，LDDC利用公共資金作為杠桿，將土地以比市場平均水平低的價格出讓給開發(fā)商，成功地吸引了私人投資。1980年代，英國經濟開始回暖，道克蘭開發(fā)區(qū)土地的商用價值大大提升，LDDC從土地增值中獲得了巨大利益，土地價格從1981年的8萬英鎊/英畝(約合19.8萬英鎊/公頃)上漲到1988年的400萬英鎊/英畝。通過分期開發(fā)住宅、商業(yè)物業(yè)等所獲得的收益滾動開發(fā)，到1991年3月，LDDC已經購買了2109英畝土地，占道克蘭總面積的40%。其中483英畝用于基礎設施，1225英畝出售給私營部門用于開發(fā)。1981-1987年，LDDC共投入公共資金3.8億英鎊，吸引了20億英鎊的私人投資。道克蘭因此成為1980年代“杠桿規(guī)劃”的最杰出案例，和其他城市內城復興的樣板。

　　道克蘭的“華彩篇章”

　　1985年，道克蘭開始揭幕它的“華彩篇章”——金絲雀碼頭，它原是西印度碼頭的一座倉庫，用來儲存來自加勒比西印度群島的香蕉和甘蔗，以及來自加納利群島的水果，但后來它變成了一個880萬平方英尺的辦公區(qū)，創(chuàng)造了約4萬個就業(yè)崗位。記者把它描述為“泰晤士河上的九龍”。

　　金絲雀碼頭開發(fā)項目最初的推動者是三家美國銀行組成的財團，但在1987年中期，其中的一家撤出，融資失敗。隨后LDDC與另一家總部位于多倫多的開發(fā)商奧林匹亞和約克(O&Y)達成合作。O&Y公司擅長大規(guī)模的公私合營，即由它提供融資，政府提供廉價土地，一起創(chuàng)造新的城市中心，比如它曾運作過紐約的曼哈頓世界金融中心。

　　在金絲雀碼頭，O&Y故伎重施，買斷租約以吸引倫敦中心區(qū)以外的公司遷往道克蘭，比如勸說美國運通公司從倫敦布勞德蓋特(Broadgate)遷來。金絲雀碼頭成為倫敦城的一個延伸部分，就像曼哈頓成為華爾街的附屬品一樣。

　　但倫敦城決心保衛(wèi)自己的金融中心地位以應對道克蘭的威脅。他們重新開發(fā)炮臺街(Cannon Street)，1985—1987年間，倫敦城批準了5倍于之前3年的辦公面積。這三年，道克蘭增加了260萬平方英尺的辦公面積，而倫敦城增加了1650萬平方英尺。1991年，62萬平方米的辦公建筑圍繞著倫敦城形成了一個完整的環(huán)形。

　　此時誰也沒有想到，這場競爭將是一場大蕭條的殉葬品。1990年，始于美國席卷全球的經濟蕭條來臨，之后三年里，倫敦的金融和商業(yè)服務業(yè)工作崗位減少了9萬個，倫敦及其周邊的辦公區(qū)面積空置了1/6，許多美國銀行從倫敦撤離。到1992年4月，倫敦中心區(qū)和道克蘭辦公樓的空置率已經達到18%，在道克蘭空置率更達到50%，金絲雀碼頭超過40%，許多正在開發(fā)的碼頭和廣場項目停止，多家開發(fā)商破產。

　　其中最為轟動的悲劇者就是O&Y。1992年夏天，400萬平方英尺的金絲雀碼頭建成，但53%的辦公樓和幾乎所有的零售商業(yè)面積未能出租出去。作為紐約最大的商業(yè)地產業(yè)主，O&Y擁有180億美元的資產，但恐慌的銀行拒絕向其發(fā)放貸款，過于依賴短期貸款使得資金鏈斷裂的O&Y于當年5月14日在加拿大登記破產，13天后，它在倫敦的宏偉工程被托管。

　　這次挫折使人們開始反思“由私營部門實現(xiàn)公共目標的局限性”?！暗揽颂m的經驗暴露了過度依賴房地產發(fā)展來刺激城市復興的致命弱點，如果不采用其他手段限制生產，政府向開發(fā)商提供的激勵因素必將引起過度供給?！备鐐惐葋喆髮W教授、《簡介：當代世界的紐約與倫敦》一書作者蘇珊·費恩斯坦論斷到。

　　她的同行、來自上海同濟大學的童明教授也認為：“道克蘭的開發(fā)并不是一個美好的故事，里面有太多的波折，一度甚至差點把倫敦都給淹了。搞城市規(guī)劃的人可以從中學到很多東西?！?/p>

　　不過從好的一面看，道克蘭也證明了自由港和“企業(yè)區(qū)”模式對于復興老城是可行的。它使環(huán)境得到改造，新的就業(yè)機會出現(xiàn)，人口增長。1981—1990年間，道克蘭失去了2萬個傳統(tǒng)工作崗位，又得到了4.1萬個新工作崗位。港口工作消失了，銀行、保險等金融服務業(yè)崗位占總就業(yè)的比重從32%上升到60%。

　　故事到此還未結束，1995年10月，O&Y的老板保羅·里奇曼(Paul Reichmann)在沙特阿拉伯資金的幫助下，又從銀行財團手中把托管的開發(fā)項目買了回去，長期停滯的二期工程啟動。至2001年，金絲雀碼頭終于得以完工。1998年3月當LDDC結束其歷史使命時，道克蘭已經重現(xiàn)了昔日的繁榮，常住人口增加了兩倍，就業(yè)率上升了30%，成為英國經濟發(fā)展最為活躍的區(qū)域之一。目前的道克蘭已經成功轉型為世界級金融中心，主要的跨國金融機構都在此設立分支，其在世界金融界的地位與紐約曼哈頓島相差無幾。不僅如此，它在1990年代幾經夭折后奇跡般的起死回生，還帶動了整個倫敦向高科技、創(chuàng)意產業(yè)和高端服務業(yè)的全面躍遷。

　　2012年，倫敦又將迎來奧運盛會，趙冰冰說，“相信那是倫敦東區(qū)復興的又一次絕好契機”。