處理好現(xiàn)階段的若干監(jiān)管關(guān)系

　　■ 王俊壽

　　國(guó)際金融危機(jī)使大家對(duì)金融監(jiān)管的關(guān)注與日俱增。在當(dāng)前銀行業(yè)積極貫徹執(zhí)行“保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)內(nèi)需、促發(fā)展”的中央政策方針的形勢(shì)下，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)本著“順周期服務(wù)，逆周期監(jiān)管”的思路和“寬嚴(yán)相濟(jì)，差別監(jiān)管”的原則，一方面引領(lǐng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，做“保增長(zhǎng)”的排頭兵，另一方面，指導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)做到“心要熱，但眼要明；手要快，但腳要穩(wěn)”，一手促發(fā)展，一手防風(fēng)險(xiǎn)，有效樹立“有所為，有所不為”的理念，穩(wěn)妥處理好新形勢(shì)下的新情況和新問題，真正體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與和諧監(jiān)管的辯證關(guān)系。

　　筆者擬結(jié)合近期銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的一系列監(jiān)管新政以及屬地監(jiān)管中的一些體會(huì)感受，提出下一步做好監(jiān)管工作的思路與想法。

　　關(guān)于處理好“原則導(dǎo)向”與“規(guī)則導(dǎo)向”的監(jiān)管關(guān)系

　　如何處理好“原則”與“規(guī)則”的關(guān)系，哪些領(lǐng)域、哪些機(jī)構(gòu)采取原則監(jiān)管理念，而哪些銀行、哪些業(yè)務(wù)還必須采用規(guī)則監(jiān)管手段，進(jìn)而體現(xiàn)出“寬嚴(yán)相濟(jì)，收放自如”的監(jiān)管思路，是擺在監(jiān)管者面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。雖然說“原則導(dǎo)向”與“規(guī)則導(dǎo)向”不是能簡(jiǎn)單地進(jìn)行概念劃分，但是，為了引領(lǐng)與指導(dǎo)日常監(jiān)管能具有可操作性，我認(rèn)為應(yīng)按照以下幾條原則予以把握。一是，好銀行，原則導(dǎo)向監(jiān)管；差銀行，規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管。對(duì)那些資本充足、內(nèi)控嚴(yán)密、運(yùn)行安全、服務(wù)和效益良好的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施原則導(dǎo)向監(jiān)管。特別是監(jiān)管評(píng)級(jí)連續(xù)三年名列前茅的更要享受到原則導(dǎo)向監(jiān)管環(huán)境下的正向激勵(lì)與約束。反之，則要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)則監(jiān)管，說一不能二，采取切實(shí)有效措施，防范化解潛在風(fēng)險(xiǎn)，逐步引領(lǐng)其向“好銀行”發(fā)展。二是，非法人機(jī)構(gòu)，原則導(dǎo)向監(jiān)管；法人機(jī)構(gòu)，規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管。隨著各銀行業(yè)機(jī)構(gòu)不斷完善公司治理架構(gòu)和流程管理機(jī)制，主流風(fēng)險(xiǎn)亦更加集中于上級(jí)法人和中后臺(tái)，分支機(jī)構(gòu)作為服務(wù)終端和營(yíng)銷渠道，更多地體現(xiàn)為合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)等，因此，“管住樹干不動(dòng)搖，樹枝樹葉亦白搖”。所以，對(duì)法人機(jī)構(gòu)執(zhí)行較為嚴(yán)格的監(jiān)管要求與手段，可以從源頭控制風(fēng)險(xiǎn)；而對(duì)非法人機(jī)構(gòu)，則更多關(guān)注服務(wù)方面的風(fēng)險(xiǎn)。宜采取“自律為主，監(jiān)管為輔”的原則導(dǎo)向方法，即以有“直系”關(guān)系的總行條線管控為主，以“旁系”身份出現(xiàn)的屬地監(jiān)管服務(wù)為輔。三是，上市機(jī)構(gòu)，原則導(dǎo)向監(jiān)管；非上市機(jī)構(gòu)，規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管。作為公眾持股的上市銀行，其外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力都會(huì)促使其“不待揚(yáng)鞭自?shī)^蹄”，積極、主動(dòng)、誠(chéng)實(shí)地與監(jiān)管當(dāng)局溝通，快速、準(zhǔn)確、合規(guī)地披露自身的信息，這是借助外力達(dá)到內(nèi)省的目的。而非上市機(jī)構(gòu)由于缺乏公眾的監(jiān)督約束和自身存在的先天不足，大部分仍需要規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管來幫助它們“去粗取精、強(qiáng)身健體”，尤其是中小銀行中的城商行和農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。四是，質(zhì)量型指標(biāo)，原則導(dǎo)向監(jiān)管；數(shù)量型指標(biāo)，規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管。就現(xiàn)階段而言，宜采取原則導(dǎo)向監(jiān)管的有：公司治理要求，內(nèi)部控制建設(shè)，服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)，業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，激勵(lì)約束機(jī)制，創(chuàng)新能力培育，信息披露要求，社會(huì)責(zé)任工作，等等；而對(duì)資本充足、資產(chǎn)分類、減值計(jì)量、撥備要求、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、呆賬核銷和集中度衡量等則適合采用規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管。

　　關(guān)于處理好“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”與“功能監(jiān)管”的關(guān)系

　　在銀監(jiān)會(huì)以“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”為主的大背景下，各派出機(jī)構(gòu)分別結(jié)合屬地情況，積極探索功能監(jiān)管主導(dǎo)下的流程再造，呈現(xiàn)出“百花齊放”的局面。我認(rèn)為，無論何種改革探索，都必須落腳在有利于科學(xué)發(fā)展和提高監(jiān)管效能這一出發(fā)點(diǎn)上來。具體到這兩種監(jiān)管模式的選擇，至少應(yīng)該把握以下幾條原則：一是，機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主，功能監(jiān)管為輔。這既是上下相對(duì)統(tǒng)一的要求，也是很好抑制系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的需求。機(jī)構(gòu)監(jiān)管重在“面”上的整體控制，功能監(jiān)管則是“線”上的深度掌握；前者是橫向的，后者是縱向的；機(jī)構(gòu)監(jiān)管突出系統(tǒng)性，功能監(jiān)管著力專業(yè)性。最終，二者應(yīng)該是一個(gè)矩陣式、復(fù)合型的監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制。功能監(jiān)管成果要成為對(duì)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)的重要依據(jù)。另外，在這種“條塊結(jié)合，以塊為主”的監(jiān)管中，處理好上下之間的“一對(duì)多，多對(duì)一”問題和人力資源配置是能否體現(xiàn)兩種監(jiān)管方式集成效應(yīng)最大化的關(guān)鍵。二是，法人銀行，以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主；非法人機(jī)構(gòu)，以功能監(jiān)管為主。我們的監(jiān)管評(píng)級(jí)都是針對(duì)法人機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，這種360度的評(píng)級(jí)就要求監(jiān)管當(dāng)局對(duì)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理和風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)整體評(píng)價(jià)與判斷，從公司治理到管理架構(gòu)，從風(fēng)險(xiǎn)文化到執(zhí)行效果，要進(jìn)行全方位的跟蹤與監(jiān)督。所以，貫徹“管法人”的監(jiān)管理念，就要從全局出發(fā)，做好全面監(jiān)管；對(duì)非法人機(jī)構(gòu)而言，其上級(jí)銀行和內(nèi)控駕馭能力不斷加強(qiáng)，內(nèi)審和合規(guī)建設(shè)不斷完善，監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)在準(zhǔn)確掌握其法人機(jī)構(gòu)的整體風(fēng)險(xiǎn)狀況的基礎(chǔ)上，按照“聯(lián)動(dòng)監(jiān)管”的原則與方法，應(yīng)主要關(guān)注非法人機(jī)構(gòu)在執(zhí)行力和業(yè)務(wù)條線等方面的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)。而功能監(jiān)管方式恰好可以完成在某一功能線上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和檢查。如，就目前而言，法人銀行按機(jī)構(gòu)監(jiān)管要求，重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注資本充足、貸款集中度和信息科技風(fēng)險(xiǎn)等，而對(duì)非法人機(jī)構(gòu)的功能監(jiān)管重點(diǎn)體現(xiàn)在對(duì)票據(jù)、信貸“三查”、二套房按揭、信用卡、網(wǎng)點(diǎn)操作風(fēng)險(xiǎn)、員工道德風(fēng)險(xiǎn)和小企業(yè)融資等可能會(huì)與上級(jí)和監(jiān)管進(jìn)行博弈的業(yè)務(wù)領(lǐng)域或條線，這樣也有利于監(jiān)管當(dāng)局對(duì)同質(zhì)同類業(yè)務(wù)在不同機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險(xiǎn)表征進(jìn)行全盤掌控，并實(shí)施相對(duì)統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和手段?？傊?，機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，換言之，機(jī)構(gòu)監(jiān)管是由若干條功能監(jiān)管線組成的，各條線上的風(fēng)險(xiǎn)真正摸清了，整體的風(fēng)險(xiǎn)也就盡在掌握了！

　　關(guān)于處理好“現(xiàn)場(chǎng)檢查”與“非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)”的關(guān)系

　　按照銀監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)提出的“非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)是雷達(dá)站”，現(xiàn)場(chǎng)檢查實(shí)施“精確打擊”的總體要求，各級(jí)監(jiān)管部門都在結(jié)合屬地實(shí)際，重塑監(jiān)管架構(gòu)，再造監(jiān)管流程，挖掘協(xié)同效應(yīng)，并且也探索出一些體會(huì)與經(jīng)驗(yàn)來，但是，距離最佳的效果和目標(biāo)尚存一定的差距。主要表現(xiàn)在“兩張皮”現(xiàn)象的存在。就派出機(jī)構(gòu)而言，現(xiàn)場(chǎng)檢查主要是在做上級(jí)部署的項(xiàng)目，完成這些規(guī)定動(dòng)作都已經(jīng)應(yīng)接不暇了，因此，對(duì)屬地非現(xiàn)場(chǎng)檢查報(bào)告中提示的風(fēng)險(xiǎn)或問題，就不能實(shí)施及時(shí)準(zhǔn)確的重點(diǎn)打擊。而且，這種前后臺(tái)的流程設(shè)計(jì)尚需要一種機(jī)制予以盤活，而不是簡(jiǎn)單的信息傳遞或盡職免責(zé)。為此，需要做好以下兩方面的工作：一方面，在監(jiān)管定位上，發(fā)揮非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的“雷達(dá)站”的功能，釋放現(xiàn)場(chǎng)檢查“放大鏡”的效果。隨著監(jiān)管信息系統(tǒng)的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、過程和動(dòng)態(tài)監(jiān)管成為可能，“足不出戶，一切盡在掌控”的理想化和集約式監(jiān)管變成現(xiàn)實(shí)。所以，一定要充分利用非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)所反映的多種信息和問題，在集中分析和持續(xù)跟蹤的前提下，將有關(guān)信息移交給前臺(tái)部門，而現(xiàn)場(chǎng)檢查就要按圖索驥，充分挖掘“顯微鏡”下看到的蛛絲馬跡，“一竿子到底”，進(jìn)行徹底檢查。對(duì)檢查成果還要運(yùn)用“放大鏡”進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示和預(yù)警教育，達(dá)到“有病吃藥，無病健身”的釋放效果。另一方面，在監(jiān)管技術(shù)上，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)做到“遠(yuǎn)而近之”，現(xiàn)場(chǎng)檢查實(shí)現(xiàn)“近而遠(yuǎn)之”。不是說，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)到的信息都要移交給現(xiàn)場(chǎng)部門，而是對(duì)發(fā)現(xiàn)的可疑數(shù)據(jù)與信息先進(jìn)行“初診”，可以運(yùn)用實(shí)地調(diào)查，談話了解等方式與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效溝通，有些問題可能不需要前臺(tái)部門進(jìn)行立項(xiàng)檢查就可以解決；因此，非現(xiàn)場(chǎng)部門有必要的話，也可以近距離接觸有關(guān)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研核實(shí)，即所謂的“遠(yuǎn)而近之”；對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查部門來講，盡管與被檢查機(jī)構(gòu)貼得很近，但是，對(duì)于檢查中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題，一定要“拔出蘿卜帶出泥”，以小見大、由近及遠(yuǎn)，對(duì)可能是整體存在的風(fēng)險(xiǎn)問題，要橫向提示，縱向上報(bào)，達(dá)到監(jiān)管成果的最大利用和效果的最優(yōu)體現(xiàn)。當(dāng)然，這里還需要“兩主員”即主監(jiān)管員和主查人的密切溝通與配合。

　　關(guān)于處理好“順周期服務(wù)”和“逆周期監(jiān)管”的關(guān)系

　　自金融危機(jī)發(fā)生以來，全球都在反思監(jiān)管的親周期性問題。其實(shí)，在中國(guó)，這一現(xiàn)象并不突出。因?yàn)?，我?guó)的金融市場(chǎng)化制度還遠(yuǎn)沒有達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，擔(dān)當(dāng)“有形之手”的政府監(jiān)管還是要發(fā)揮強(qiáng)勢(shì)作用，所以，暴露出來的金融風(fēng)險(xiǎn)也遠(yuǎn)沒有西方國(guó)家那么嚴(yán)重。但是，在后危機(jī)時(shí)代，如何做好監(jiān)管工作，則將是真正檢驗(yàn)我們監(jiān)管能力的時(shí)候了。其實(shí)在前幾年，銀監(jiān)會(huì)就提出“以豐補(bǔ)歉”的監(jiān)管思路，這應(yīng)該說是逆周期監(jiān)管的一種思維。在當(dāng)下應(yīng)付危機(jī)的過程中，更是體現(xiàn)出“科學(xué)靈活、有保有壓”的彈性監(jiān)管思想。在國(guó)家提出“保增長(zhǎng)”的大背景下，監(jiān)管部門及時(shí)跟進(jìn)，在“國(guó)九條”的基礎(chǔ)上，迅速推出“銀九條”，將不良“雙降”改為“雙控”，提出“救急救窮不救亂”，對(duì)確實(shí)因金融危機(jī)造成經(jīng)營(yíng)困難的，允許進(jìn)行貸款的期限調(diào)整，并適當(dāng)提高監(jiān)管容忍度。為保證貸款流入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，又出臺(tái)了《固定資產(chǎn)管理辦法》和《項(xiàng)目融資指引》，運(yùn)用監(jiān)管激勵(lì)手段，鼓勵(lì)銀行支持弱勢(shì)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，使得“三農(nóng)”和中小企業(yè)融資環(huán)境不斷改善。實(shí)施案件治理中的差別問責(zé)制度，等等。應(yīng)該講，這些都是順周期服務(wù)的一些監(jiān)管舉措。與此同時(shí)，監(jiān)管高層領(lǐng)導(dǎo)并未放松對(duì)一些風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的從嚴(yán)控制與監(jiān)測(cè)。如，對(duì)資本充足率和撥備覆蓋率的計(jì)量口徑與最低標(biāo)準(zhǔn)都作了審慎性的調(diào)整，剔除潛在風(fēng)險(xiǎn)，提高抵御預(yù)期與非預(yù)期損失的能力。而對(duì)貸款集中度，票據(jù)融資、政府平臺(tái)貸款、個(gè)人二套房貸按揭、流動(dòng)性缺口管理和案件防控等都進(jìn)行及時(shí)的窗口指導(dǎo)和應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)檢查，以糾正在個(gè)體理性助推下引發(fā)的集體非理性，在大家熱情地“保增長(zhǎng)，擴(kuò)內(nèi)需”的時(shí)候，適當(dāng)降點(diǎn)兒溫度，警惕經(jīng)營(yíng)中的不審慎行為，以保證可持續(xù)的健康發(fā)展，這種“有保有壓，有收有放”的監(jiān)管政策本身就是“逆周期監(jiān)管”的具體體現(xiàn)。

　　關(guān)于處理好“縱向監(jiān)管執(zhí)行”和“橫向服務(wù)地方”的關(guān)系

　　作為監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)，各地監(jiān)管局的首要任務(wù)是貫徹落實(shí)好銀監(jiān)會(huì)的有關(guān)要求與部署，但是，各地方經(jīng)濟(jì)金融生態(tài)環(huán)境卻又各不相同，如何將上級(jí)的監(jiān)管思路與舉措跟所在屬地的整體情況有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)施針對(duì)性監(jiān)管，是擺在各派出機(jī)構(gòu)面前的一道命題。就目前來講，政府希望多投放貸款，多引進(jìn)機(jī)構(gòu)，而監(jiān)管則更多關(guān)注貸款的風(fēng)險(xiǎn)，引進(jìn)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量；政府可能借用行政力量要求地方法人機(jī)構(gòu)干這干那，而監(jiān)管則希望按照市場(chǎng)規(guī)則平等競(jìng)爭(zhēng)，政府著眼點(diǎn)與監(jiān)管著力點(diǎn)的確不太相符。為此，地方銀監(jiān)局應(yīng)該做好如下工作。一是主動(dòng)溝通。派出機(jī)構(gòu)要樹立“在水一方”、服務(wù)地方的理念，及時(shí)傳遞銀監(jiān)會(huì)的有關(guān)最新指示、部署與要求，結(jié)合屬地情況，提出貫徹落實(shí)意見后，主動(dòng)與地方政府進(jìn)行交流溝通，征得他們的理解和支持。如針對(duì)政府平臺(tái)融資問題，要將風(fēng)險(xiǎn)如實(shí)向政府匯報(bào)，揭示其中蘊(yùn)含的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，最終不要由信貸風(fēng)險(xiǎn)演變成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)?，政府一方面在減稅讓利，另一方面又在隱形負(fù)債，這種“剪刀差”缺口會(huì)給地方財(cái)力造成巨大的負(fù)擔(dān)，尤其是大型基建項(xiàng)目貸款周期長(zhǎng)，還款壓力大，缺少資本金的大宗信貸很容易被“財(cái)政化”占用，從而給商業(yè)銀行造成巨大的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。為此，監(jiān)管當(dāng)局要主動(dòng)提出監(jiān)管意見或建議，提請(qǐng)政府充實(shí)資本金、控制預(yù)算約束和理性融資需求。二是及時(shí)上報(bào)。關(guān)于地方政府對(duì)金融支持經(jīng)濟(jì)的一些訴求或希冀，屬地銀監(jiān)局要理解他們的愿望，在市場(chǎng)準(zhǔn)入和鼓勵(lì)創(chuàng)新等方面，積極做好與上級(jí)的匯報(bào)與協(xié)調(diào)，扮演好上傳下達(dá)的角色。三是尋求平衡。在屬地金融機(jī)構(gòu)“踩著油門往前跑”的同時(shí)，監(jiān)管部門要適時(shí)“點(diǎn)剎車”，確保地方金融“艦隊(duì)”平穩(wěn)運(yùn)行。除了常規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)提示、窗口指導(dǎo)和限制措施等“防守型”手段之外，亦可采用一些順勢(shì)而為的監(jiān)管方法，實(shí)現(xiàn)多贏的結(jié)局。如針對(duì)大客戶貸款的集中度問題，可以積極推動(dòng)銀團(tuán)貸款，一方面，在行際之內(nèi)稀釋集中度，以滿足對(duì)單體機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求；另一方面，還不至于因硬性壓縮貸款而引發(fā)地方信貸大幅波動(dòng)?？傊?，對(duì)于派出機(jī)構(gòu)而言，在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)方面要“搖旗吶喊”，在執(zhí)行上級(jí)監(jiān)管指令方面則要“站崗放哨”，并實(shí)現(xiàn)兩者之間的有機(jī)統(tǒng)一。■

　　作者系天津銀監(jiān)局副局長(zhǎng)